Aanbestedingsprocedures uitgelegd: soorten, verschillen en keuze

Aanbestedingsprocedures zijn werkwijzen waarmee een opdrachtgever een opdracht in de markt zet en een leverancier selecteert. Ze bepalen onder meer hoe ondernemers kunnen deelnemen, hoe de selectie en beoordeling verlopen en welke mogelijkheden er zijn om tijdens het proces met leveranciers te communiceren.

Voor overheden en andere aanbestedende diensten gelden wettelijke regels bij het kiezen en uitvoeren van een procedure. Welke regels van toepassing zijn, hangt onder andere af van de geraamde opdrachtwaarde, het soort opdracht en de aard van de opdrachtgever.

Wil je eerst begrijpen hoe het volledige aanbestedingsproces werkt? Lees dan ons artikel Wat is aanbesteden?. Hieronder gaan we dieper in op de verschillende procedures en de afwegingen die bij de keuze een rol spelen.

Bij publieke aanbestedingen wordt vaak onderscheid gemaakt tussen Europese, nationale en onderhandse procedures. Dit onderscheid hangt samen met het toepasselijke juridische kader en de manier waarop ondernemers bij de opdracht worden betrokken.

Wanneer de geraamde waarde van een overheidsopdracht de toepasselijke Europese aanbestedingsdrempel bereikt of overschrijdt, moet de opdracht in beginsel Europees worden aanbesteed, tenzij een wettelijke uitzondering geldt. Bij Europese aanbestedingen zijn de openbare en niet-openbare procedure de twee reguliere procedures. Daarnaast bestaan procedures voor specifieke omstandigheden, zoals de mededingingsprocedure met onderhandeling, de concurrentiegerichte dialoog en het innovatiepartnerschap.

Bij opdrachten onder de Europese drempelwaarden kan een nationale aanbestedingsprocedure passend zijn. De opdracht wordt dan openbaar aangekondigd, zonder dat het volledige Europese aanbestedingsregime voor die opdracht van toepassing is.

Er bestaan nationale openbare en nationale niet-openbare procedures. Bij een nationale openbare procedure kunnen geïnteresseerde ondernemers direct inschrijven. Bij een nationale niet-openbare procedure vindt eerst een selectie van gegadigden plaats. Ook bij nationale aanbestedingen gelden relevante wettelijke beginselen en regels. De keuze voor een procedure moet passen bij de opdracht en de toepasselijke kaders.

Bij een onderhandse procedure benadert de opdrachtgever één of meerdere ondernemers rechtstreeks, zonder de opdracht vooraf algemeen aan te kondigen.

Er zijn twee veelvoorkomende vormen:

• Enkelvoudig onderhands aanbesteden: de opdrachtgever vraagt één ondernemer om een offerte.
• Meervoudig onderhands aanbesteden: de opdrachtgever nodigt meerdere ondernemers uit om een offerte in te dienen en vergelijkt de aanbiedingen volgens de toepasselijke regels.

Onderhandse procedures worden gebruikt bij opdrachten waarvoor deze werkwijze juridisch is toegestaan en passend is. De keuze hangt onder meer af van de opdrachtwaarde, de marktsituatie, het inkoopbeleid en de Gids Proportionaliteit.

De openbare en niet-openbare procedure behoren tot de meest gebruikte Europese aanbestedingsprocedures. Het belangrijkste verschil is het moment waarop ondernemers worden geselecteerd.

Bij een openbare procedure kan iedere geïnteresseerde ondernemer rechtstreeks een inschrijving indienen. Er is geen afzonderlijke selectieronde waarin vooraf een beperkt aantal geschikte gegadigden wordt gekozen. Na de inschrijving beoordeelt de aanbestedende dienst de aanbiedingen en de relevante informatie over de inschrijvers volgens de vooraf bekendgemaakte voorwaarden.

Deze procedure kan passend zijn wanneer de opdracht voldoende duidelijk is omschreven en de verwachte inschrijflast voor ondernemers en de beoordelingslast voor de opdrachtgever beheersbaar zijn. Een aandachtspunt is dat een groot aantal inschrijvingen veel beoordelingswerk kan opleveren. Ook moeten alle inschrijvers de inspanning leveren om een volledige aanbieding op te stellen.

Bij een niet-openbare procedure verloopt de aanbesteding in twee fasen. Eerst kunnen geïnteresseerde ondernemers zich aanmelden als gegadigde. De aanbestedende dienst beoordeelt vervolgens welke ondernemers geschikt zijn en selecteert, wanneer er voldoende geschikte gegadigden zijn, het vooraf bepaalde aantal kandidaten dat een inschrijving mag indienen.

Alleen de geselecteerde kandidaten worden uitgenodigd om een volledige aanbieding te doen. Bij een reguliere Europese niet-openbare procedure geldt in beginsel een minimum van vijf uit te nodigen geschikte gegadigden, voor zover er voldoende zijn. Deze procedure kan aantrekkelijk zijn wanneer het opstellen en beoordelen van inschrijvingen veel tijd of specialistische kennis vraagt. De selectiefase beperkt dan het aantal ondernemers dat een volledige aanbieding hoeft uit te werken. Tegenover dit voordeel staat dat de procedure een extra fase kent. De opdrachtgever moet de selectie zorgvuldig voorbereiden en uitvoeren.

Een openbare procedure kan praktisch zijn bij een overzichtelijke opdracht waarvoor ondernemers relatief eenvoudig een aanbieding kunnen opstellen. Een niet-openbare procedure kan geschikter zijn wanneer een volledige inschrijving kostbaar of arbeidsintensief is en een voorafgaande selectie toegevoegde waarde heeft.

Beide Europese procedures kunnen in beginsel zonder bijzondere wettelijke toepassingsgrond worden gebruikt. De uiteindelijke keuze moet wel zorgvuldig worden afgewogen, onder meer op basis van de kenmerken van de opdracht, de marktsituatie en proportionaliteit.

Niet iedere opdracht kan goed worden aanbesteed via een reguliere openbare of niet-openbare procedure. Soms is er behoefte aan meer interactie met de markt of gaat het om een oplossing die nog ontwikkeld moet worden. Voor verschillende situaties kent de Aanbestedingswet aanvullende procedures. Voor het gebruik daarvan gelden specifieke wettelijke voorwaarden.

Bij de mededingingsprocedure met onderhandeling worden eerst geschikte ondernemers geselecteerd. Vervolgens kunnen onderhandelingen plaatsvinden over de ingediende inschrijvingen, binnen de wettelijke grenzen en de vooraf vastgestelde procedurevoorwaarden.

Deze procedure kan bijvoorbeeld relevant zijn wanneer de opdracht niet zonder aanpassingen kan worden ingevuld met direct beschikbare oplossingen of wanneer de aard, complexiteit of risico's van de opdracht onderhandeling noodzakelijk maken. De procedure is niet bedoeld om bij iedere aanbesteding vrij over prijs en voorwaarden te kunnen onderhandelen. Er moet een wettelijke grondslag zijn om haar toe te passen

Bij een concurrentiegerichte dialoog gaat de aanbestedende dienst met geselecteerde ondernemers in gesprek om mogelijke oplossingen voor de behoefte te onderzoeken en uit te werken. Deze procedure kan geschikt zijn voor complexe opdrachten waarbij de opdrachtgever nog niet voldoende kan bepalen hoe de behoefte het beste kan worden ingevuld. Na afronding van de dialoog worden de overgebleven deelnemers uitgenodigd om hun definitieve inschrijving in te dienen. De dialoogfase vindt dus plaats voordat de definitieve aanbiedingen worden ingediend. Ook voor deze procedure gelden wettelijke toepassingsvoorwaarden en regels voor het verloop van de dialoog.

Een innovatiepartnerschap is bedoeld voor situaties waarin een opdrachtgever behoefte heeft aan een innovatieve levering, dienst of werk die nog niet op de markt beschikbaar is. De procedure biedt de mogelijkheid om met één of meerdere partners een innovatieve oplossing te ontwikkelen en deze, wanneer aan de afgesproken voorwaarden wordt voldaan, vervolgens aan te schaffen. Dit vraagt om duidelijke afspraken over onder andere ontwikkelfasen, prestaties, kosten en de voorwaarden waaronder het partnerschap wordt voortgezet.

In specifieke uitzonderingssituaties kan een aanbestedende dienst een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging toepassen. Dat kan bijvoorbeeld onder bepaalde wettelijke voorwaarden bij extreme spoed die niet aan de aanbestedende dienst te wijten is, of wanneer een opdracht om juridisch toegestane redenen slechts door één ondernemer kan worden uitgevoerd.

De uitzonderingen moeten strikt worden beoordeeld. Een voorkeur voor een bestaande leverancier of een korte interne planning vormt op zichzelf geen voldoende reden om deze procedure toe te passen.

Naast de genoemde procedures bestaan bijzondere regelingen en inkoopinstrumenten. Het is belangrijk deze niet allemaal als afzonderlijke reguliere aanbestedingsprocedures te beschouwen. Voor bepaalde sociale en andere specifieke diensten geldt bijvoorbeeld een bijzonder, vereenvoudigd aanbestedingsregime. Daarnaast bestaan er onder meer regels voor prijsvragen en concessieovereenkomsten.

Een raamovereenkomst is een manier om voorwaarden vast te leggen voor toekomstige opdrachten en kan via verschillende aanbestedingsprocedures tot stand komen. Een dynamisch aankoopsysteem is een elektronisch inkoopinstrument met eigen wettelijke regels. Ook een versnelde procedure is niet hetzelfde als een volledig zelfstandige hoofdprocedure. Onder specifieke voorwaarden kunnen bepaalde termijnen binnen een bestaande procedure worden verkort.

Een passende procedure kiezen begint met een zorgvuldige analyse van de opdracht. De keuze is niet uitsluitend afhankelijk van de voorkeur van de inkoper of de verwachte snelheid van de procedure.

Stel vast of het gaat om een levering, dienst of werk en welke regels voor de betreffende opdrachtgever gelden. Raam vervolgens de opdrachtwaarde zorgvuldig volgens de toepasselijke regels. Bij de raming moet rekening worden gehouden met de relevante totale opdrachtwaarde, waaronder bijvoorbeeld opties en verlengingen voor zover die moeten worden meegerekend. Het kunstmatig splitsen van opdrachten om aanbestedingsregels te ontwijken is niet toegestaan. De geraamde waarde helpt bepalen of het Europese aanbestedingsregime van toepassing is. De actuele Europese drempelbedragen zijn te vinden via PIANOo.

Bekijk welke ondernemers de opdracht kunnen uitvoeren, welke oplossingen beschikbaar zijn en hoeveel inspanning het opstellen van een inschrijving waarschijnlijk vraagt. Een opdracht voor een goed omschreven standaardproduct vraagt mogelijk om een andere aanpak dan een complexe ICT-oplossing waarbij verschillende technische en organisatorische keuzes mogelijk zijn. Een marktverkenning helpt om de procedurekeuze beter te onderbouwen, mits deze zorgvuldig wordt uitgevoerd en de mededinging niet wordt verstoord.

Niet iedere procedure kan in iedere situatie worden toegepast. De openbare en niet-openbare Europese procedure zijn in beginsel vrij toepasbaar, terwijl voor verschillende andere Europese procedures bijzondere voorwaarden gelden. Bij opdrachten onder de Europese drempelwaarden moet rekening worden gehouden met de Aanbestedingswet 2012, de Gids Proportionaliteit en het toepasselijke inkoopbeleid. Voor werken kunnen daarnaast specifieke aanbestedingsreglementen relevant zijn. Controleer daarom eerst de juridische mogelijkheden voordat je een procedure kiest.

Een aanbestedingsprocedure moet passen bij de aard en omvang van de opdracht. Denk daarbij aan de kosten die ondernemers moeten maken om deel te nemen, de verwachte concurrentie en de capaciteit die nodig is om inschrijvingen te beoordelen. Bij een complexe opdracht kan een selectiefase helpen om onnodige inschrijfkosten te beperken. Bij een overzichtelijke opdracht kan een openbare procedure juist eenvoudiger zijn. Ook de eisen, selectiecriteria en termijnen moeten in verhouding staan tot de opdracht.

Documenteer waarom de gekozen procedure passend en toegestaan is. Beschrijf daarbij de relevante kenmerken van de opdracht, de markt, de geraamde waarde en eventuele wettelijke toepassingsvoorwaarden. Een goede onderbouwing helpt bij interne besluitvorming en maakt de procedurekeuze achteraf controleerbaar. Dit is vooral belangrijk wanneer een bijzondere procedure wordt gebruikt of wanneer van gebruikelijke keuzes wordt afgeweken.

Stel dat een gemeente nieuwe bureaus en stoelen wil inkopen. De producten en gewenste prestaties zijn goed te omschrijven en er zijn meerdere leveranciers die vergelijkbare oplossingen aanbieden. De gemeente onderzoekt de markt en raamt de totale opdrachtwaarde. 

In dit fictieve voorbeeld blijkt de opdracht Europees aanbestedingsplichtig.

Omdat de behoefte duidelijk is en leveranciers relatief eenvoudig een aanbieding kunnen opstellen, overweegt de gemeente een openbare procedure. Alle geïnteresseerde ondernemers kunnen dan rechtstreeks inschrijven. De gemeente legt vooraf vast welke eisen gelden en hoe prijs, kwaliteit en eventuele duurzaamheidsaspecten worden beoordeeld. Een openbare procedure kan in deze situatie passend zijn, maar is niet automatisch verplicht of de enige juiste keuze. De definitieve afweging hangt af van de specifieke opdracht en de verwachte marktreactie.

Een publieke organisatie wil verschillende verouderde informatiesystemen vervangen. De nieuwe oplossing moet aansluiten op bestaande processen en technische systemen. De implementatie vraagt bovendien veel specialistische kennis. Na marktverkenning blijkt dat meerdere leveranciers de opdracht mogelijk kunnen uitvoeren, maar dat het opstellen van een volledige inschrijving veel tijd en kosten met zich meebrengt.

Wanneer de behoefte en technische specificaties voldoende duidelijk kunnen worden vastgelegd, kan een niet-openbare procedure passend zijn. De organisatie selecteert dan eerst geschikte kandidaten, waarna alleen de geselecteerde partijen een volledige inschrijving indienen. Als de organisatie de benodigde oplossing vooraf onvoldoende kan specificeren en aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan een procedure met onderhandeling of dialoog worden onderzocht.

Dit fictieve voorbeeld laat zien dat complexiteit niet automatisch één bepaalde procedure voorschrijft. De juridische voorwaarden, marktsituatie en aard van de behoefte bepalen welke mogelijkheden bestaan.

Een veelvoorkomende fout is om de procedure uitsluitend op basis van de geraamde opdrachtwaarde te kiezen. De waarde is belangrijk, maar ook de aard van de opdracht, de marktsituatie en de toepasselijke regelgeving spelen een rol.

Een andere fout is het onderschatten van de inspanning die een procedure vraagt. Bij een complexe opdracht kunnen uitgebreide inschrijvingen veel tijd kosten voor zowel ondernemers als de aanbestedende dienst. Een passende procedurekeuze helpt om deze lasten te beperken.Ook worden bijzondere procedures soms overwogen zonder dat duidelijk is of aan de wettelijke toepassingsvoorwaarden wordt voldaan. Vooral bij onderhandelingen of uitzonderingen op voorafgaande aankondiging is een zorgvuldige juridische beoordeling noodzakelijk.

Tot slot kan een onvoldoende gedocumenteerde procedurekeuze problemen opleveren. Wanneer niet duidelijk is waarom een bepaalde procedure is gekozen, wordt het lastiger om de gemaakte afweging achteraf te verantwoorden.

De keuze voor een aanbestedingsprocedure vraagt om een combinatie van juridische kennis en inzicht in de inkooppraktijk. De opdrachtwaarde bepaalt mede welk juridisch kader geldt, terwijl de complexiteit, marktsituatie en gewenste aanpak invloed hebben op de keuze binnen dat kader.

Een openbare procedure biedt directe toegang voor geïnteresseerde ondernemers. Een niet-openbare procedure werkt met een voorafgaande selectie. Voor bijzondere situaties bestaan aanvullende procedures, maar die kunnen niet zonder meer worden toegepast. Door de opdracht zorgvuldig voor te bereiden, de juridische mogelijkheden te beoordelen en de keuze te onderbouwen, leg je een goede basis voor een rechtmatige en doelmatige aanbesteding.

Wil je jouw kennis van aanbestedingsprocedures, wet- en regelgeving en complexe vraagstukken verder verdiepen? Bekijk dan de Post-hbo Aanbesteden voor Gevorderden van Conducto Opleidingen, voor ervaren inkoop- en aanbestedingsprofessionals.